Die Debatte um einen Fachkräftemangel in Deutschland reißt nicht ab. In den letzten zehn Jahren hat kaum ein anderes Thema die arbeitsmarkt- und wirtschaftspolitischen Debatten so stark bestimmt und zum Nachdenken über die Zukunft der Arbeit herausgefordert. Sven Rahner legt nun die bislang erste umfassende politikwissenschaftliche Studie zum Thema vor. Das Buch liefert Vorschläge zum Umgang mit drängenden Zukunftsfragen und entwirft Strategien für den digitalen und demografischen Wandel.

Sven Rahner, Dr. rer. pol., arbeitet in der Grundsatzabteilung des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales zum Thema »Zukunft der Arbeit«.

I.Fachkräftemangel und Zukunftschancen des deutschen Modells1.EinleitungEs ist ein Donnerstagvormittag im Mai 2015 als der Blick auf die Nach-richtenlage für größeres Erstaunen bei einigen Referenten in der Grund-satzabteilung des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales (BMAS) sorgt. Es sind die folgenden beiden Schlagzeilen, deren nahezu zeitgleiche Präsentation irritiert: Während die Nachrichtenagentur dpa-AFX die Meldung des Instituts der Deutschen Wirtschaft (IW) vom Fehlen von mehr als 137.000 Technikern, IT-Spezialisten und Mathematikern in der deutschen Presselandschaft verbreitet, lässt das Statistische Bundesamt (Destatis) via Pressemitteilung nüchtern wissen: "6 Millionen Menschen wollen (mehr) Arbeit" (Destatis 2015a; FAZ online 2015; IW 2015: 63).Das Beispiel verdeutlicht: Der deutsche Arbeitsmarkt ist gehörig in Bewegung. Wissenschaftliche Beobachter sprechen von einer "Zeitenwende auf dem Arbeitsmarkt" (Hinte/Zimmermann 2013), inmitten der wir uns befinden. Verbindungslinie zahlreicher Einschätzungen und Kontroversen zum Strukturwandel der Arbeit ist die Frage nach der aktuellen und zukünftigen Zahl, Verfügbarkeit und Entwicklung von Fachkräften für den deutschen Arbeitsmarkt. Nicht zuletzt die hohe Medienresonanz hat aus dem Thema Fachkräftemangel ein zentrales Thema der öffentlichen Auseinandersetzung gemacht. Nicht selten ist diese aufgrund komplexer sozialer und ökonomischer Wechselwirkungen und der starken interessenpolitischen Aufladung der Fachkräftefrage auch von einer großen Widersprüchlichkeit begleitet.10.565 ist die beeindruckende Zahl, die das Pressearchiv des Deutschen Bundestages auf die Suchanfrage nach der Anzahl der Presseartikel in den letzten zehn Jahren zum Begriff Fachkräftemangel in überregionalen Medien zu Tage fördert. Es gab seit 2007 kaum ein anderes Thema, das die arbeitsmarkt- und wirtschaftspolitischen Debatten in dieser Weise dominierte und die politischen Akteure des deutschen Wirtschafts- und Sozialmodells zur Positionierung sowie zum Nachdenken über den Wandel und die Zukunft der Arbeit herausgefordert hat. Das diskursmächtige Schlagwort vom Fachkräftemangel liegt somit im direkten Vergleich im Zeitraum vom 1. Januar 2007 bis zum 1. Januar 2017 deutlich vor politischen Begriffen wie z. B. TTIP (7.288), Exportüberschuss (1.762) oder Haushaltskonsolidierung (7.025). Auch debattenprägende Schlüssel- oder Fahnenwörter wie z. B. Agenda 2010 (10.497), Rente mit 67 (8.305), Abwrackprämie (5.360), Leitkultur (2.579), Kopfpauschale (2.604) oder Industrie 4.0 (2.160) erreichen eine niedrigere Aufmerksamkeit in überregionalen Printmedien. Lediglich Begriffe wie Energiewende (31.271) oder Hartz IV (37.344) erreichen deutlich höhere Werte.Es deutet zudem vieles darauf hin, dass das Thema auch in den nächsten Jahren und Jahrzehnten in den Personalabteilungen von Unternehmen, den Strategieabteilungen von Kammern, Gewerkschaften, Verbänden und der Bundesagentur für Arbeit (BA) unverändert aktuell bleiben wird (DIHK 2017: 17; IG Metall 2014b; BDA 2015a; FAZ online 2016; BMAS 2017a; Handelsblatt 2017b: 8; Süddeutsche Zeitung 2017: 6; Tagesspiegel 2017: 15). Nach den Ergebnissen einer Betriebs- und Be-schäftigtenbefragung im Auftrag des BMAS beklagt jeder vierte Betrieb Schwierigkeiten bei Stellenbesetzungen (BMAS 2015d: 6). 61 Prozent der Personalverantwortlichen erwarten zudem Probleme bei der Personalsu-che. Fachkräfteengpässe sind damit mit großem Abstand vor Fehlzeiten, Lohnkosten und Überalterung der Belegschaften unter sämtlichen Be-triebsgrößen das am häufigsten genannte zukünftige Personalproblem (ebd.). Auch in der Bevölkerung herrscht ein ausgeprägtes Bewusstsein für den strategischen Stellenwert der Fachkräftesicherung: Einer repräsentati-ven Bevölkerungsumfrage des Meinungsforschungsinstituts TNS Emnid zufolge gaben 90 Prozent der Befragten im Februar 2013 an, dass es aus ihrer Sicht "für den Wohlstand in Deutschland" sehr wichtig (51 Prozent) oder wichtig (39 Prozent) ist, dass es "genügend Fachkräfte in den einzel-nen Branchen der Wirtschaft gibt" (BMAS 2013c: 65).Gleichzeitig bestimmen zunehmend Fragen der Digitalisierung von Arbeit und Wirtschaft sowie die Folgen der "Flüchtlingskrise in Europa" die öffentlichen Debatten. Zentrale Zukunftsfragen, die ohne eine profunde Antwort auf die Fachkräftefrage nicht zu lösen sein werden (vgl. Sachverständigenrat Wirtschaft 2017: 360 ff.; vgl. Dengler/Matthes 2015; vgl. Brücker u. a. 2015). Auch die beispielsweise von Sigmar Gabriel in seiner Funktion als Bundeswirtschaftsminister im Juni 2015 geäußerte Hoffnung, die Digitalisierung könne dabei helfen, den erhöhten Fachkräftebedarf "ein bisschen untertunneln [zu] können" (Bundesregierung 2015b) trügt, wie Albrecht/Ammermüller (2016) zu Recht betonen: "Viele Tätigkeiten im Pflege- und Gesundheitsbereich sind in absehbarer Zukunft nicht automatisierbar und sollten es zum Teil auch nicht sein. Im technischen, vor allem im IT-Bereich, werden sich die Engpässe durch eine steigende Nachfrage eher noch erhöhen" (Albrecht/Ammermüller 2016: 45). Vieles spricht daher dafür, dass der Trend der Digitalisierung der Wirtschaft viel weniger Arbeitsplatzverluste, sondern vielmehr den Wandel der erforderlichen Qualifikationen und die Wertigkeit von Arbeit und damit eine erhöhte Nachfrage nach Fachkräften zur Folge haben dürfte. Diesen Aspekt unterstreicht auch David Autor in seiner Analyse der Geschichte der Automatisierung in den USA: "Focusing only on what is lost misses a central economic mechanism by which automation affects the demand for labor: raising the value of the tasks that workers uniquely supply" (Autor 2015: 5).Nach Berechnungen des Statistischen Bundesamtes von Januar 2016 kann der Trend zur zunehmenden Alterung der Bevölkerung auch nicht durch die aktuell hohe Zuwanderung umgekehrt werden. Die anhaltenden Migrationsströme können zwar das Tempo und Ausmaß des demografi-schen Wandels abmildern, ihn jedoch nicht verhindern. Selbst im Falle eines Wanderungsgewinns von 8,5 Millionen Personen bis 2040 würde die Altersgruppe der 20- bis 66-Jährigen um fünf Millionen Menschen ab-nehmen (Destatis 2016). Ohnehin weisen die Wiesbadener Statistiker darauf hin, dass in der bundesdeutschen Zuwanderungsgeschichte seit jeher auf Phasen einer starken Zuwanderung stets verstärkte Abwanderung folgte (ebd.).Die folgende Abbildung 1 verdeutlicht auf Grundlage der 13. koordi-nierten Bevölkerungsvorausrechnung die starke Prägekraft der demografi-schen Entwicklung in Deutschland: Eine Zuwanderung von 300.000 Personen kann das Ausmaß des Rückgangs der Bevölkerung ab 2030 signifikant beeinflussen, die Schrumpfung der Bevölkerung jedoch nicht vollständig aufhalten (Destatis 2015b: 22). Ein angenommener Anstieg der Geburtenrate auf 1,6 Kinder je Frau könnte sich ab den 2040er Jahren stabilisierend auf die Bevölkerungsentwicklung auswirken. Ausgangspunkt der Modellrechnung des Statistischen Bundesamtes sind zwei Varianten, die einen Korridor der erwarteten Entwicklung abgrenzen (Destatis 2015b: 5). Beide Varianten gehen von der Fortsetzung langfristiger demografischer Trends und damit einer "annähernd konstanten jährlichen Geburtenhäu-figkeit" sowie eines "Anstiegs der Lebenserwartung um 7 (Männer) bezie-hungsweise 6 Jahre (Frauen)" aus (ebd.). Die erste Variante "Kontinuität bei schwächerer Zuwanderung" geht zudem von einem Absinken einer hohen jährlichen Nettozuwanderung von 500.000 im Jahr 2015 auf an-schließend dauerhaft rund 100.000 Personen ab 2021 aus. Die zweite Variante "Kontinuität bei stärkerer Zuwanderung" geht von der Annahme aus, dass sich der jährliche Wanderungssaldo auf dem Niveau von jährlich 200.000 Personen ab dem Jahr 2021 einpendeln wird (ebd.).Abbildung 1: Bevölkerung im Erwerbsalter von 20 bis 64 JahrenQuelle: Destatis 2015b: 22; Basisszenario der Modellrechnung: Geburtenrate 1,4 Kinder je Frau, durchschnittliche Lebenserwartung bei Geburt 2060 für Jungen 84,8 und für Mädchen 88,8 Jahre; eigene Darstellung.Der Wandel von Arbeit und Demografie erfordert eine ressortübergreifende politische Handlungsstrategie unter enger Einbindung der Sozialpartner. Die ehemalige Bundesarbeitsministerin Andrea Nahles spricht in ihrem "Grünbuch Arbeiten 4.0" von dem Bedarf nach einem "neuen sozialen Kompromiss" (BMAS 2015c: 85, vgl. zudem Nahles 2016) und konstatiert in einem Gastbeitrag in der Frankfurter Rundschau: "Gut ausgebildete Fachkräfte in ausreichender Zahl, kreative Produkt- und Prozessinnovationen, soziale Stabilität und sozialpartnerschaftlicher Ausgleich sind in Deutschland seit langem untrennbar miteinander verwoben. Wenn wir über Industrie 4.0 und Arbeiten 4.0 sprechen, dann führt uns das auch zur Frage nach der Zukunft der Sozialpartnerschaft" (Nahles 2015a).1.1Klärung arbeitsmarktrelevanter BegrifflichkeitenIn der gegenwärtig andauernden wissenschaftlichen und publizistischen Debatte mangelt es zumeist an terminologischer Genauigkeit. Es existiert keine allgemeingültige Definition für das Phänomen eines Fachkräftemangels (ZEW 2001: 20 ff.). Folglich gibt es auch "keine allumfassende Kennzahl zur Messung von Engpässen" (BA 2016: 5). Häufig wird der drohende Fachkräftemangel nicht trennscharf von einem demografisch bedingten Arbeitskräftemangel unterschieden. Der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung verwendet in seinem Jahresgutachten 2007/2008 beispielsweise ausschließlich den Begriff des Fachkräftemangels, den er als eine "relative Angebotsverknappung auf einem Teilmarkt für bestimmte Qualifikationen" bestimmt (Sachverständigenrat Wirtschaft 2008: 345). Die Vergleichbarkeit von Untersuchungsergebnissen und Befunden wird durch die begriffliche Heterogenität erheblich erschwert. Roy u. a. (1996) sehen Fachkräftemangel als Ausdruck eines Ungleichgewichts zwischen Arbeitsangebot und Arbeitsnachfrage nach qualifizierten Arbeitskräften unter den jeweils vorliegenden Marktbedingungen. Freeman und Aspray (1999) sprechen dann von Fachkräftemangel, wenn neben dem Ungleichgewicht von Angebot und Nachfrage qualifizierter Arbeitskräfte zudem eine langsame Anpassungsgeschwindigkeit an das Ungleichgewicht vorliegt. Green und Owen (1992) verweisen darüber hinaus darauf, dass die Einschätzung von Fachkräfteengpässen auch davon abhängt, in welchem Umfang von den Unternehmen Rekrutierungsaktivitäten durchgeführt und inwiefern angemessene Löhne angeboten wurden (ZEW 2001: 20 ff.).Die Bundesregierung spricht von einem Fachkräftemangel, der ge-samtwirtschaftlich oder nur in berufsfachlichen, räumlichen oder zeitlich begrenzten Teilarbeitsmärkten auftreten kann, "wenn die Nachfrage nach Fachkräften nicht bzw. nicht ausreichend gedeckt werden kann" (Deut-scher Bundestag 2011a: 3). Als Indikatoren werden die Entwicklung von Vakanzzeiten und das Verhältnis von offenen Stellen und der Arbeitslo-senzahl genannt. Allerdings wird einschränkend auf das grundlegende Forschungsproblem verwiesen, dass "sowohl das frei verfügbare Arbeitsangebot über die Gruppe der Arbeitslosen hinausgeht als auch die bei der Bundesagentur für Arbeit gemeldeten Arbeitsstellen nicht den gesamten Arbeitskräftebedarf der Unternehmen abbilden" (ebd.).Eine trennscharfe Unterscheidung zwischen Arbeitskräften und Fach-kräften ist - wie Kettner (2012a) trefflich ausführt - für eine systematische Erfassung des politischen Reformdrucks eines drohenden Fachkräftemangels unabdingbar: "Nur differenzierte Betrachtungen erlauben es, zwischen volkswirtschaftlich relevanten Angebotsverknappungen und rein konjunk-turell bedingten oder einzelbetrieblich verursachten Verknappungen zu unterscheiden. Ausschließlich erstere erfordern staatliche Interventionen, da von ihnen negative Effekte auf die Volkswirtschaft ausgehen können" (Kettner 2012a: 17). Im Folgenden sollen daher diejenigen Begriffe und Kategorien definiert werden, welche nach Kriterien der Intensität der Teilhabe am Arbeitsmarkt und den formalen Qualifikationen Abgrenzungen unterschiedlicher Personengruppen am Arbeitsmarkt ermöglichen. Unter Erwerbstätige sind alle Personen zu fassen, die als Arbeitnehmer, als Selbstständige bzw. mithelfende Familienangehörige eine auf wirtschaftlichen Erwerb ausgerichtete Tätigkeit ausüben. Dies geschieht unabhängig vom Umfang der Tätigkeit (Bott u. a. 2011: 12). Zu den Erwerbslosen werden nach dem Konzept der International Labour Organisation (ILO) diejenigen Personen im Alter von 15 bis 74 Jahren gezählt, die zum Zeitpunkt der Erhebung nicht erwerbstätig waren, obwohl sie in den letzten vier Wochen vor der Befragung aktiv auf Arbeitssuche waren (ILO 1982: IX-XVI). Die Erwerbstätigen und die Erwerbslosen machen zusammen die Gruppe der Erwerbspersonen aus. Sie bilden das sofort verfügbare Arbeitskräfteangebot (Bott u. a. 2011: 12). Das Erwerbspersonenpotenzial beinhaltet die Erwerbspersonen und die sogenannte Stille Reserve. Diese setzt sich aus denjenigen Personen zusammen, die prinzipiell arbeiten würden, aber sich momentan nicht um eine Stelle bemühen (ebd.: 12). Die Bundesregierung definiert Fachkräfte "sowohl [als] Personen mit einer anerkannten akademischen als auch einer anerkannten anderweitigen mindestens zweijährigen abgeschlossenen Berufsausbildung" (Deutscher Bundestag 2011a: 3). In Abgrenzung dazu werden alle arbeitsfähigen Personen unabhängig von ihrer formalen Qualifikation als Arbeitskräfte bezeichnet.Ein weiteres hilfreiches Begriffsinstrumentarium liefert die BA im Rahmen ihrer Methodik zu den Fachkräfteengpassanalysen. Die BA stützt sich in ihrer regelmäßigen Darstellung der aktuellen Fachkräftesituation auf die ab dem Jahr 2011 eingeführte "Klassifikation der Berufe 2010" (BA 2011b). Die im Jahr 2007 begonnene und im Jahr 2010 abgeschlossene Berufsklassifikation ersetzt die bisherigen Berufsklassifikationen der BA und des Statistischen Bundesamtes von 1988 und 1992 (ebd.: 6). Sie ermöglicht eine Differenzierung nach 144 Berufsgruppen sowie vier qualifikatorischen Anforderungsniveaus. Anhand der Komplexität der auszuführenden Tätigkeiten können mit ansteigendem Anforderungsniveau die folgenden Kategorien unterschieden werden: Helfer, Fachkraft, Spezialist und Experte. Während die Berufsklassifikation "fachlich ausgerichtete Tätigkeiten" mit dem Begriff Fachkraft umschreibt, werden dem Spezialisten "komplexe Spezialistentätigkeiten" zugeordnet. Der Experte wiederum übt hochkomplexe Tätigkeiten aus. Der Begriff "Fachkräfte" beschreibt hierbei die Summe aus den drei Kategorien Fachkraft, Spezialist und Experte (BA 2016: 23). Bezüglich der Fachkräfteengpassanalysen verfolgt die BA das Ziel, auf Grundlage dieser Differenzierungen und unter Verwendung verschiedener sich gegenseitig ergänzender Indikatoren ein "aussagekräftiges Bild über Engpässe auf dem deutschen Arbeitsmarkt" zu ermitteln (ebd.: 20). Zu den Hauptkriterien der in weiteren Validierungsschritten durch zusätzliche statistische Daten zu verfeinernden Vorauswahl zählt neben dem Verhältnis von offenen Stellen und der Zahl der Arbeitslosen im betrachteten Beruf eine "durchschnittlich abgeschlossene Vakanzzeit" von mindestens 40 Prozent über dem Gesamtdurchschnitt aller Berufe (ebd.). Die Statistikdaten der BA können den Arbeitsmarkt jedoch nicht vollständig abbilden, da "nur etwa jede zweite offene Stelle" der BA gemeldet wird und zudem die "ausschließliche Fokussierung auf Arbeitslose" in den zu betrachtenden Berufen wichtige Fachkräftepotenziale wie z. B. "Personen, die aus der Stillen Reserve zurückkehren möchten" oder Teilzeitbeschäftigte mit dem Wunsch nach einer Erhöhung ihrer Arbeitszeit außer Acht lässt (ebd.: 5) . Ferner kann die Engpassanalyse lediglich Einblicke in die aktuelle Fachkräftesituation geben, valide Aussagen zur Einschätzung der mittel- bis langfristigen Entwicklung sind auf dieser Grundlage nicht möglich. Darüber hinaus werden in den Engpassanalysen keine Quantifizierungen zur Darstellung der Fachkräfteengpässe in absoluten Zahlen vorgenommen (ebd.).Das Arbeitskräfteangebot insgesamt ist in besonderem Maße von der demografischen Entwicklung beeinflusst, die wiederum maßgeblich von der Geburtenrate und der Zuwanderung abhängt. Der Arbeitskräftebedarf wird durch das Erwerbspersonenangebot gedeckt, das sowohl aus qualifi-zierten Fachkräften als auch formal nichtqualifizierten Arbeitskräften besteht. Der entscheidende Unterschied gegenüber Fachkräften besteht also in qualifikatorischer Hinsicht. Hinsichtlich einer Mismatch-Situation zwischen Angebot und Nachfrage ist ferner die Passung von erworbenen Qualifikationen und Kompetenzen durch Aus- und Weiterbildung und ausgeübter Tätigkeit entscheidend. In manchen Berufsfeldern kann es zu beträchtlichen Unterscheidungen zwischen erlerntem und ausgeübtem Beruf kommen (Bott u. a. 2011: 12 f.).1.2Fachkräftemangel als gesamtgesellschaftliche HerausforderungDie gegenwärtigen regionalen und branchenspezifischen Fachkräfteeng-pässe deuten bereits jetzt an, welche zentrale Herausforderung dem deut-schen Wirtschafts- und Sozialmodell bevorstehen. Der Bestand der öko-nomischen Stützpfeiler - die ausgeprägte Exportorientierung, hohe Pro-duktivität und Wettbewerbsfähigkeit - scheint gefährdet (Rahner 2012a: 5; vgl. Rahner/Bujard 2012: 50 ff.). Es zeigt sich zudem die Situation auf dem Arbeitsmarkt, dass trotz Fachkräfteengpässen in vielen Branchen und Regionen der Anteil der Langzeitarbeitslosigkeit nach wie vor hoch ist (Deutscher Bundestag 2012a; Bertelsmann Stiftung 2016). Eichhorst u. a. konstatieren:"Insgesamt ergibt sich so eine Tendenz zur Segmentierung des Arbeitsmarktes in chancenreiche und risikoreiche Qualifikations- und Berufsgruppen. Zudem stehen sich eine starke Nachfrage nach Fachkräften und eine verfestigte Langzeitarbeitslosigkeit gegenüber. Vergleichsweise schwierig ist hier der Arbeitsmarktzugang von Geringqualifizierten und Langzeitarbeitslosen, die auf bestimmte Teilbereiche des Arbeitsmarktes verwiesen sind, die oft keine dauerhafte Beschäftigungsperspektive bieten" (Eichhorst u. a. 2017: 43). Der Wandel der Erwerbslandschaft ist durch eine zunehmende Heteroge-nität in den Beschäftigungsformen gekennzeichnet: Atypische Beschäftigung ist, auch wenn die Bezeichnung dies nahelegt, längst kein Randphä-nomen mehr. Teilzeitarbeit, befristete Arbeitsverhältnisse, Zeitarbeit und Ein-Personen-Selbstständige prägen die Veränderungsprozesse am Ar-beitsmarkt (Dietz u. a. 2013; vgl. zudem Hürtgen/Voswinkel 2014). Die Verhärtung des Hilfebezugs ist symptomatisch für einen Arbeitsmarkt, dessen Spaltungstendenzen sich weiter vertiefen: Laut der differenzierten Auswertung zur Verweildauer in Langzeitarbeitslosigkeit im Dezember 2012 waren lediglich 22 Prozent der Leistungsberechtigten weniger als ein Jahr in der Grundsicherung, wohingegen 31 Prozent seit über einem Jahr und unter vier Jahren sowie 46 Prozent seit mehr als vier Jahren Arbeitslosengeld II bezogen (Deutscher Bundestag 2013: 2).In einer Untersuchung des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) von 2013 weisen die Autoren darüber hinaus darauf hin, dass sich seit 2006 am Arbeitsmarkt eine bemerkenswerte Entwicklung voll-zieht: Die Arbeitslosigkeit ist von 2006 bis 2011, begleitet von insgesamt guten Wachstumsraten, um fast vier Prozentpunkte zurückgegangen. Das Ausmaß des Rückgangs ist jedoch in erheblichem Maße von den jeweiligen Qualifikationszertifikaten abhängig. Im Jahr 2011 besaßen 45 Prozent aller Arbeitslosen in Deutschland keinen Abschluss, während es unter den Erwerbstätigen lediglich 14 Prozent waren (Weber/Weber 2013). Bildung, Weiterbildung und Qualifizierung werden somit zum Gebot der Stunde. Auch die fünf "Wirtschaftsweisen" mahnen in ihrem Bericht von 2013 "weiteren Reformbedarf am Arbeitsmarkt" an, halten die "Verbesserung des Aus- und Weiterbildungssystems" für die wirkungsvollste arbeitsmarktpolitische Maßnahme und messen der "Verbesserung der Chancengleichheit" die höchste Priorität zu (Sachverständigenrat Wirtschaft 2013: 5). In ihrem Bericht von 2014 betonen die Mitglieder des Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung zudem, dass in der Stärkung des Arbeitsangebotes durch "Bildungsanstrengungen", die "das gesamte Bildungssystem, einschließlich der aktiven Arbeitsmarktpolitik betreffen", ein entscheidender Beitrag liegt, um einer "Trennung der Beschäftigten in eine Kernarbeitnehmerschaft und verschiedene Randgruppen" gezielt entgegenzuwirken (Sachverständigenrat Wirtschaft 2014: 292 ff.).Die vom Bundesarbeitsministerium Anfang November 2014 vorgeleg-ten Sonderprogramme zum "Abbau der Langzeitarbeitslosigkeit" zeigen bislang nicht den gewünschten Erfolg (BMAS 2014c; BMAS 2016a). Mit Blick auf die gerade einmal 2.278 Langzeitarbeitslosen, die sich bis De-zember 2015 in den Programmen der Bundesinitiative befanden, spricht die Süddeutsche Zeitung von einem "holprigen Start" (Süddeutsche Zeitung 2016: 23). Die Tageszeitung DIE WELT verweist zudem auf den deutlichen Rückgang der öffentlich geförderten Stellen für Langzeitar-beitslose in diesem Zeitraum von rund 140.000 auf unter 90.000 und sieht damit in den Langzeitarbeitslosen auch weiterhin die "Stiefkinder der Arbeitsmarktpolitik" (DIE WELT 2016: 10). Dementsprechend weitgehend unverändert bleibt auch die Entwicklung der Langzeitarbeitslosigkeit, die zwischen 2013 und 2015 von 1.069.271 auf 1.039.281 lediglich minimal zurückging (BMAS 2016a: 2).Zugleich steigt die Nachfrage nach Fachkräften - wie die folgende Abbildung 2 verdeutlicht - weiter an. Seit der Jahrtausendwende hat sich die Zahl der Beschäftigten in qualifizierten Tätigkeiten um rund 20 Prozent erhöht, während sich zugleich die Zahl der Beschäftigten in einfachen Tätigkeiten um rund 20 Prozent reduzierte (Czepek u. a. 2014: 18).Abbildung 2: Entwicklung der Zahl der Beschäftigten nach QualifikationQuelle: Czepek u. a. 2014: 18; Indexwerte, 2000 bis 2013.Jutta Allmendinger und Ellen von den Driesch haben zudem unlängst in einer Studie auf den immer noch hohen Anteil bildungsarmer Menschen in der Europäischen Union hingewiesen. Im EU-Durchschnitt verlassen acht Prozent der Jugendlichen die Schulen ohne Abschluss, unter den 15-Jährigen gelten 19 Prozent als funktionale Analphabeten, weil ihr kognitives Leseverständnis oder mathematisches Grundwissen nur gering ausgeprägt ist. Hohe Bildungsabschlüsse führen dabei in allen EU-Staaten zu einer bemerkenswerten Bildungsrendite: Der Einkommensunterschied zwischen Hochschulabsolventen und Menschen mit einem Berufsabschluss beträgt im EU-Durchschnitt 44 Prozent. Der Blick auf den Zeitverlauf zeigt, dass in den meisten EU-Staaten in den letzten Jahren eine weitere Polarisierung der Einkommen durch Bildung stattgefunden hat.

InhaltI.Fachkräftemangel und Zukunftschancen des deutschen Modells111.Einleitung111.1Klärung arbeitsmarktrelevanter Begrifflichkeiten151.2Fachkräftemangel als gesamtgesellschaftliche Herausforderung181.3Fragestellung, Zielsetzung und Erkenntnisinteresse211.4Begründung der Fallauswahl und Untersuchungszeitraum331.5Aufbau der Arbeit362.Stand der Forschung392.1Theoretische und politikpraktische Relevanz der Studie452.2Möglichkeiten und Grenzen makroökonomischer Prognosen483.Untersuchungsdesign und Methode523.1Wissenschaftstheoretische und methodologische Reflexionen523.2Methodisches Vorgehen564.Erklärungsansätze und Arbeitshypothesen664.1Theorien der vergleichenden Staatstätigkeitsforschung674.2Modell Deutschland-Ansatz694.3Komparative Stärken und Schwächen des deutschen Wirtschafts- und Sozialmodells724.4Politische Strategie und Mikro-Policy-Analyse75II.Vom "Leutemangel" zum Fachkräftemangel791.Historischer Kontext791.1Etappen in der Geschichte der Arbeitsmigration811.2Etappen in der Geschichte der Arbeits- und Familienförderung871.3Folgerungen aus der Wirtschafts- und Sozialgeschichte106III.Fachkräftepolitik als neues Politikfeld1141.Handlungsrahmen, Akteurskonstellation und Interaktionsformen1141.1Koalitionsvereinbarungen und Fachkräftekonzept der Bundesregierung1211.2Positionsentwicklung innerhalb der Unionsfraktionen und der SPD1301.3Positionen von FDP, Bündnis 90/Die Grünen und DIE LINKE1341.4Positionen und Leitvorstellungen von Gewerkschaften, Arbeitgeberverbänden und der Bundesagentur für Arbeit1381.5Zwischenfazit: Thematisierungsmacht der zentralen politischen und gesellschaftlichen Akteure1432.Maßnahmen zur Fachkräftemobilisierung und Einfluss potenzieller Vetospieler1492.1Bildungspolitik1532.2Arbeitsmarktpolitik1602.3Zuwanderungspolitik1642.4Familienpolitik1682.5Zwischenfazit: Unterschiede in der Reformdynamik der fünf Gesetzgebungsprozesse1743.Gelingensbedingungen ressortübergreifender Politik1774.Fachkräftepolitische Handlungsstrategien180IV.Von der aktivierenden zur befähigenden Arbeitsmarktpolitik1861.Konzeptionelle und normative Grundlagen einer befähigenden Arbeits- und Sozialpolitik1861.1Begriffserklärungen und Entstehungszusammenhang des Befähigungsansatzes1881.2Bestimmungsfaktoren der Verwirklichungschancen1891.3Möglichkeiten und Grenzen des Befähigungsansatzes1901.4Anwendungsperspektiven und Weiterentwicklung1911.5Der Befähigungsansatz als Kompass für gutes Regieren?1952.Weiterbildungspolitische Gestaltungsoptionen1962.1Strukturwandel der Arbeit und neue Beruflichkeit1992.2Reformbaustelle Weiterbildung2022.3Paradigmenwechsel in der Arbeits- und Sozialpolitik2042.4Modelle für Beschäftigungsversicherungen und Weiterbildungsfonds2062.5Gestaltungs- und Umsetzungsperspektiven2082.6Tarif- und personalpolitische Anknüpfungspunkte2132.7Internationale Anknüpfungspunkte2152.8Weiterbildungsfonds in den Niederlanden und Frankreich2162.9Bildungskarenz, Bildungsteilzeit und Fachkräftestipendium in Österreich2183.Reformperspektiven einer neuen Weiterbildungspolitik2233.1Handlungsfelder und Bündnispartner224V.Fazit und Ausblick230Tabellen und Abbildungen241Literatur242Anhang288Danksagung294